■ 纽约华人资讯网主笔 詹涓

根据《国土安全部秋季监管议程》，美国政府正在计划对移民法规进行进一步的限制，在今年12月再次提出的是一项名为“加强H-1B非移民签证分类项目”（编号：1615-AC13）的规则，如果这项规则修订生效，可能会对2020年及以后的H-1B签证申请产生重大影响，在申请中无法突出其高度专业化技能的申请人可能面临被拒甚至立刻离境的命运。此外，国土安全部(DHS)在2020年还将提出数项拟议新规，与这项修订案环环相扣，都会令H-1B申请人，家属和雇用者的日子更加不好过，考虑到每年都有逾3万中国籍申请人申请H-1B，波及面将十分广泛。


图片说明：2018财年各国H-1B申请者人数及占比。Source: USCIS

具体看这项1615-AC13提案。

这并不是一个新提案了。早在特朗普将H-1B计划称为“廉价劳动力计划”后，国土安全部已经开始对其进行修订。该提案在2018年春进入DHS监管议程，随后在2019年春季和秋季又两次进入DHS提案议程，目前状态为“未决”，单从反复进入议程这点看，可见DHS执念之深，同时也能看出他们面对阻力颇多。

该提案的表述如下：“国土安全部将提议修改关于专业职业的定义，重点将是通过H-1B计划获得最优秀丶最聪明的外籍人士，同时修改就业和劳资关系的定义，以更好地保护美国工人和工资。此外，国土安全部将提出其他要求，以确保雇主向H-1B签证持有人支付适当的工资。”


图片说明：加强H-1B非移民签证分类项目提案内容。Source: DHS

从措辞来看，该提案的核心在于，第一，修改专业职业的定义，第二，修改就业和劳资关系的定义，第三，提出“适当的工资”一说。话虽简单，但实则等于是修改了《移民和国籍法》的相关条文，要求H-1B计划只为美国贡献最优秀的劳动力，由于提出了较以往高得多的条件，一些移民律师甚至称之为“疯狂计划”，如果真的获得通过，它将使大量中国留学生留美的前景更加渺茫。

首先来说专业职业。

事实上，《移民和国籍法》对专业职业已经有了定义，第214(i)(1)条规定：“‘专业职业’这一术语指的是一种需要高度理论和实践的专业化职业，在特定的专业获得学士或更高学位（或同等学位），作为进入美国的职业的最低要求。”包括但不局限于以下行业：建筑，工程，数学，物理科学，社会科学，医药卫生，教育，商务，会计，法律，神学和艺术。可以看出，这几乎涉及了大学的各个学科领域，并无明确偏向。

一直以来，鉴于法条对专业职业的要求并不十分严格，申请者的职位也是较为宽泛的。美国劳工部(U.S. Department of Labor)公布的H-1B签证数据显示，“软件开发”和“软件工程师”等职位是申请H-1B签证最常用的头衔；其数据库显示，所有H-1B签证持有者的平均工资为89,779美元。

美国劳工部数据显示，在H-1B申请中，申请人最常使用的都是较宽泛的头衔。


但是在实际申请中，申请人早已发现，移民官对职位的专业性往往存在着过度或过窄的解读，比如上表中的“开发人员”和“工程师”的角色似乎显得并不够高度专业化，移民官会认为公司没必要非得从海外招聘一名员工。而像是“经理”这样的职位不一定非得由读市场营销这类专业的人来从事，事实上教育学，心理学或者物理学背景的人或许也可胜任，所以这类职位在申请时可能会越来越难。而现在国土安全局虽然没有给出明确的专业职业修改方向，但移民法领域专业人士认为，该机构可能会在学历的要求之外，纳入对更多职业领域成就方面的要求，要求申请人提供更多证据证明职位要求的专业性和复杂性（即这名外籍人才对雇主的不可或缺性和特殊贡献）。

有律师指出，在没有修改法律的情况下，DHS是不可能修改对专业职业的定义的，譬如主要从事移民法业务的McCandlish Holton律所主任詹妮弗·迈尼尔(Jennifer Minear)就直言，“很难想象DHS将如何合法地更改‘专业职业’一词的定义。”如果DHS还想推进下去，等待他们的一定是诉讼。

再来说第二条，劳资关系。虽然并没有明确提及任何内容，但该机构似乎是打算以第三方外包公司作为目标。此前有多项报告指出，一些知名外包公司用廉价的外国劳工代替美国工人。

《纽约时报》的一篇报道表明，外包公司正在“玩弄签证制度”。经济政策研究所(Economic Policy Institute)的一项研究显示，在为美国公司提供外包服务的印度IT公司中，H-1B员工的工资偏低。当这些公司雇佣印度人而不是美国人时，每个工人每年可以节省2万多美元。移民政策研究所(Migration Policy Institute)发现，那些员工中至少有15%是H-1B签证持有者的企业，会做到让员工的薪水刚好符合相关标准，以避免受到额外的审查，但它们支付给拥有高学历H-1B签证员工的工资，仍然低于本土学历相对较低的员工标准。所以可以看出，提出这项政策的动机就是为了避免高学历的外国人才用低薪挤占美国同行的就业机会。

各公司在如何使用H-1B签证上已经面临着更严格的审查，拒绝和要求补件(RFE)的比例急剧上升，而第三方外包公司成为了重灾区。美国国家政策基金会(NFAP)最近发布的一份报告称:“截至2019财年前三季度，至少12家向其他美国公司提供专业或IT服务的公司，其拒绝率超过30%，当中包括埃森哲(Accenture)，高知特(Cognizant)，凯捷(Capgemini)，威普罗(Wipro)和德勤(Deloitte)等知名公司。而就在2015财年，这些公司的被拒率还在2%到7%之间。”但值得一提的是，除了硅谷几个著名大厂，其他类型公司的被拒率也有显著增长，比如IBM从3%升至34%，安永从0.3%升至18%。

图片说明：2015年到2019年的H-1B被拒率变化。根据移民局数据整理。

虽然有分析认为，这项政策对印度IT人才的影响最大，因为根据美国移民局的数据，在2017财年批准的H-1B申请中，有超过75％的申请来自印度，而且大多数涉及与计算机相关的职业，但据国际教育学院的统计，目前在美的中国学生中，有17万人主修数学和计算机科学，内部竞争激烈，被拒和RFE可能性也在增加。

第三条则是针对工资。分析人士指出，这很有可能意味着要抬高申请人的工资标准，将原本可以接受的Level 1工资排除在外。而这同样涉嫌违反了关于强制实施4级薪金标准的现有法规。


图片说明：2018财年H-1B排名前30位雇主的职员平均薪水。Source: USCIS

Parker, Butte & Lane律所合伙人达格马·巴特(Dagmar Butte)解释说，大多数刚毕业的大学生，不管是在国外出生还是在美国本土出生，都被认为是入门级员工。“如果Level 1或入门级工资被取消，雇主不太可能拿着高一级的薪金标准去雇佣入门级工人，因此，外国学生在毕业后将无法在美国找到工作，即使对许多高学历毕业生来说也是如此。”如果这样做的话，势必会对那些希望在美国完成学业后立即申请H1B的中国留学生造成打击。

巴特长期以来于IT公司合作，她说，她注意到特朗普就职后不久，被拒人数激增。她说，2017年，她代表一个IT领域的客户提交了16份申请，但都被拒绝了——这是她近30年职业生涯中的第一次。“我想：我是不是突然变笨了？”巴特说。

她说:“一旦遭被拒，后果将是毁灭性的。如果他们买了房子，他们只能把房子丢下来。如果他们有家具和财物，这些也没法带走。”

去年11月，巴特的一位客户延期申请被拒，全家人的人生都被打乱了。客户不得不立即停止工作，结果，一家人失去了保险，连必要的慢性病药物也断了档。驾照过期后无法更新，这意味着没法开车。与此同时，这一家人离境的最后期限越来越近，还要尽快处理房产等事宜。

H-1B被拒对OPT即将结束的申请人来说影响格外严重，这意味着留给他们的宽限期已经极其短暂，移民局在拒信中可能会告知其需要马上离境，也有的是告知在某个日期（可能是10天或60天）前离开美国。

此外，国土安全部还列出了多项拟议的变化。其中尤其需要引起中国留学生和相关人士关注的是以下三项：



2020年3月:“将H-4配偶从符合就业授权的外国人类别中移除”

政府将继续进行为期三年的运动，以废除允许拥有H签证身份的配偶获得就业许可文件（EAD工卡）的政策，政府预计新法规将在2020年春季最终发布。

2020年9月:“加强L类非移民分类”

这项新规定将重新定义“专业知识”和劳资关系，从而提高对L签证的要求。该条例还将涉及L-1持有人的适当工资，尽管这类签证并没有法定工资要求。

美国国务院已经在L签证方面有所试探。在2019年10月的《外交事务手册》(FAM)修订中，对领事馆评估L签证的综合申请标准从“证据优势”标准提高到“清晰可信”标准，但后来该修订被撤回。

2020年9月:“加强非法居留许可条款的完整性”

这一规则使得F/M/J等身份的留学生及交流学者，以及H-1B遭拒的申请者和家属等更有可能失去合法身份，并可能因为之前的非法居留问题而被美国拒绝再次入境。此前，除非被移民局正式认定系非法居留，或被勒令遣返，否则在身份失效后“非法滞留”的天数并不会累积。而该条款通过后，只要是失去了合法身份（不管当事人是否知情），都有可能导致逾期滞留天数开始累积计算。

根据美国学生和交流访问者信息系统(SEVIS)提供的监控数据，美国国土安全部发布2017年F类签证逾期居留率为4.07％，M类签证逾期居留率为9.54％，J类签证逾期居留率为4.17％，影响范围甚广。不过该条款同样涉嫌违反《移民和国籍法》的相关条款，移民律师估计如果有学生被大规模拒绝再次入境，可能会提起集体诉讼。

总体来看，到特朗普离任时，各类非移民签证项目可能都会发生剧变，目前看来合乎H1B签证申请资格的职业类别中，或许将有很大比例的职位被剔除在外。而这不仅对于留学生和雇主，甚至对于计划赴美留学的中国学生都会带来潜在影响。Berry Appleman & Leiden律所合伙人暨前移民局首席法律顾问林登·梅尔米德(Lynden Melmed)最近在接受《福布斯》(Forbes)采访时表示：“毫无疑问，（特朗普政府）将突破界限，力争对H-1B签证类别进行长期的结构性改革。”


图片说明：2018年11月的一次性侵犯抗议活动中，谷歌的工作人员离开其办公大楼，其中很多人是亚裔员工。Source: AP

当然，政策目标与实际实施之间仍然存在着极大的变数。许多外包和咨询公司已经开始就联邦政府的H-1B计划向联邦政府提起诉讼，认为国土安全部无权自行更改H1B的专业职业定义。硅谷和纽约等地很多雇佣了大量外籍科技人员的公司，充分意识到这些工作者对公司乃至美国经济能产生不可或缺的作用，也在通过游说公司发出自己的抗议声。此外，H4 EAD项目目前已陷入一场法律大战，许多申请人向法院寻求公平裁决。这些游说和诉讼所产生的合力，可能最终决定H-1B签证程序将发展得有多严苛，以及联邦政府如何定义“专业化”。

■ 作者为纽约华人资讯网主笔詹涓 ，曾任《彭博商业周刊》中文版副主编


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